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基于社会网络分析的政府信息共享机制研究--以广东省D市办事服务信息为例

2019-08-22 11:24 | 人气:274

摘要:[目的/意义]分析多重主体逻辑下的政府信息共享网络, 探讨行政效率的影响因素, 对于准确把握部门共享需求, 科学制定共享策略具有重要意义。[方法/过程]研究构建了办事部门、事项、材料之间的信息流通网络, 并分别在不考虑实际办件量和考虑实际办件量的情况下, 通过社会网络理论分析网络中心性, 计算凝聚密度较大的事项派系, 利用负二项回归模型检验审批时速的影响因素。[结果/结论]研究发现, 部门内信息共享需求比跨部门共享更迫切, 跨部门信息共享集中在少数材料和部门。办事材料来源、事项复杂度、事项类型等对审批时限有显著影响, 与跨部门的材料数相比, 同部门材料数对审批时限的影响程度更大。


0 引 言


打破政府信息孤岛, 推进政府信息共享, 是当前“放管服”改革中难啃的“硬骨头”, 也是打通改革“经脉”的关键所在。李克强总理多次在国务院常务会议中部署推进部门和地方政务信息系统整合共享。在2018年6月28日的全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上, 李克强总理进一步明确了打破信息孤岛的时间表, 即“打造全国一体化政务服务平台, 3年内实现国务院部门数据共享、满足地方普遍性政务需求, 5年内政务服务事项全面实现‘一网通办’”。


当前, 我国各地信息共享推进总体较为缓慢, 信息壁垒依然是制约政府线上线下服务渠道发展的主要瓶颈。据全国首次政务服务体系普查数据显示, 截至2017年4月, 我国29个地方建立了省级一体化的线上办事服务平台, 但由于部门办事信息未能互联互通, 服务事项的线上可办理率处于较低水平, “互联网+政务服务”倡导的“数据多跑路, 群众少跑腿”任重道远。与此同时, 县级以上地方政府设立的综合性实体政务大厅存在“多套系统、多个流程、反复登录、重复录入”等突出问题, 大厅建立的综合审批平台73%未能与部门办事系统进行对接, 在已对接的平台中, 62%的平台对接的部门数不超过10个。


跨部门信息共享的必要性和紧迫性已受到政府相关部门和国内学者的广泛关注。但在实际调研中我们有了新的发现, 那就是部门内的信息孤岛也非常严重。具体而言, 不少部门同时存在多个办事系统, 这些系统互不关联, 公众在办理同一个部门的事项时, 之前已提交的材料仍需要重复提交核验。那么, 这种现象是否具有普遍性, 跨部门的信息共享与部门内部的信息共享哪个更迫切, 二者在推进过程中的侧重点有何不同。本文的研究正是基于上述疑问展开, 以政府办事信息为研究对象, 以“痛中之痛”的行政审批事项为切入点, 从事项需要提交的办事材料、事项所属部门等多个维度构建行政审批信息流动网络, 在此基础上分析信息流通主体之间的权属关系、网络结构和派系情况, 同时提出有针对性的信息共享建议。


1 文献综述


1.1 当前政府信息共享研究现状


关于政府信息共享, 莎伦·道斯 (Sharon S. Dawes) 1996年简单将其定义为政府部门内或跨部门的信息交换, 或以其他方式使他们获取信息。广义的政府信息共享是政府、企业与公众相互之间平等政治权利和公平精神意义上的共享。狭义的政府信息共享是指为了有效实现政府服务和监管目标, 政府部门通过因特网、政务网、磁盘、电子数据交换、电话、传真等多种方式进行数据交换和业务合作。本文的信息共享关注政务服务相关的信息, 根据其来源不同信息共享可为部门内和跨部门信息共享, 实质上是政府行政过程中衍生的政务服务数据由于业务协同而造成的信息流通。


为了提供无缝隙、一体化的政务服务, 组织之间的数据交换和共享是必要的。政府信息共享可避免相关信息的不完整性和重复采集, 提高办事的公正度和办事效率, 同时也促进了政务信息公开, 方便百姓查询和使用;数据和信息开放共享被认为是解决联审联办问题实用有效的工具;组织间的信息共享还可以促进多个机构间的协作来改善公共服务。部制改革后可能发生的数据共享和交叉引用、甚至是合并也使得共享的需求更为迫切。


信息孤岛、数据壁垒是制约政务服务发展的突出瓶颈, 多地建设的政务服务平台因为数据信息不能互联互通, 导致服务效率低下甚至“卡壳”。国内学者的研究主要集中在跨部门信息共享, 从组织管理、经济学、信息技术等视角阐释信息共享障碍产生的原因, 提出信息共享对策。在组织机构层面, 统一规划缺乏、技术业务标准缺失, 制度不健全等都是制约部门间信息整合共享的重要因素, 此外, 组织成员对风险的预期对部门间信息共享程度有显著影响, 组织领导的支持对信息共享有明显促进作用。在经济学层面, 信息共享是提供者和使用者之间利益的均衡, 包括成本的分担和收益的分配, 不同政府决策单元在共享政务信息时面临“囚徒困境”, 需要解决好共享中的效益、效率和公平问题。在技术执行层面, 共享系统的安全性、灵活性和可扩展性是共享面临的技术挑战。针对上述问题, 提出了加强顶层设计、业务重组、建立共享协商系统, 智能合约建立信任机制等共享策略。仅有少量学者从知识共享角度研究财政部、公安部等的内部信息共享问题。


国外学者对信息共享影响因素也十分关注, 多采用案例研究方式进行探讨。如Sanderson等评估了英格兰机构间数据共享面临的挑战和成功因素, 发现社会和组织网络, 技术考虑和法律因素对共享影响较大。Bigdeli等以洛杉矶组织间信息共享为例, 论证了跨组织信息共享受环境, 组织, 业务流程和技术因素的共同影响, Gil-Garcia 以美国哈里斯县和科罗拉多的刑事司法系统为例, 研究指出保守和抵抗变革, IT系统和数据的不兼容, 组织多样性和多重目标, 环境和制度复杂等对共享造成影响。此外, 国外部分学者认为, 部门内的信息壁垒同样对共享产生较大影响。如Sanderson指出, 在机构内部职能离散的情况下, 内部和外部信息共享可能受到相同审查, 有时甚至内部共享变得比外部共享更困难。Wheatley指出, 部门内部组织由于获取和共享信息的机会有限, 组织成员缺乏综合解决问题的能力。


1.2 社会网络分析在政府部门研究中的应用


社会网络分析是一种研究社会结构和网络关系的方法。不同于以往假设个体之间的行为是彼此独立的方法, 其更关注社会实体之间的关系以及关系的模式和含义。社会网络分析最主要的应用是识别网络中“最重要的”角色, Bavelas对中心度的形式特征进行了开创性研究, 认为行动者越处于网络的中心位置, 其影响力越大。由Freeman提出的“点的中心度”, 包括度数中心度、中间中心度和接近中心度为测量行动者在网络中所处的位置、权力的量化提供了理论支撑。在社会网络分析中, 信息传播被视为由个体交互行为产生的网络, 传播速度和影响范围受网络结构的影响。在网络环境下, 实现政府信息资源共享不仅是政府实现信息化的主要目的之一, 也是推进政府信息化的重要手段。


社会网络分析方法已广泛的应用于政府部门, 如2018年贾瑞雪以上海“12·31”外滩拥挤踩踏事件为例研究政府形象认知传播机制, 2011年贾君枝通过网站链接构建农业网站权威关系网络, 2016年李东泉也通过政府网站链接研究地方政府规划管理的组织间关系, 2017年孙涛等通过政策文献分析演化政策变迁, 2013年杜杨沁对政务微博的网络分布、网络传播效率进行分析。2016年龙怡等通过对上海市政府门户网站上465项“市民办事”项目进行梳理, 分析所有证明材料的来源, 构建政府部门共现网络图, 从G2C的角度研究了电子政务中政府信息共享的路径, 但该研究除了文中已说明的办事项目的数量和内容滞后、难以保证所有编码与实际相符、研究对象未纳入企业等局限外, 未考虑实际的办件量, 故展现的为理论上的材料共享矩阵, 而非实际的材料流量。其次, 论文仅对材料网络进行现状描述, 未探讨事项间的网络关系, 也缺少对部门内信息共享的分析和检验。


2 研究设计


2.1 研究方法


本文以D市政府事项编码作为事项识别码, 根据办件量和事项材料来源, 计算部门作为信息节点的材料流入、流出量, 运用可视化工具NETDRAW生成信息共享网络图, 采用社会网络分析软件UCINET开展网络中心性和派系分析。具体研究逻辑如下:首先, 通过网络中心性分析研究应优先共享哪些材料以及哪些部门处于信息共享核心;其次, 通过派系分析了解事项凝聚情况;最后, 基于网络分析结果提出影响审批时限的因素变量, 通过回归分析检验各因素影响程度。


2.2 数据来源


数据来源于广东省D市2017年的办事指南库和实际办件量, 该库以事项编码为标识, 包含事项所需材料名称、材料类型、材料来源、办理机构、办理时限、承诺时限事项等信息。由于部分办事材料如项目选址意见书、承诺书等具有一事一议、短时效性等属性, 该类材料不能共享或共享意义不大, 故未纳入分析。在数据处理过程中, 将材料进行名称标准化处理, 如将“建设工程一书两证”均扩展为建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证, 产权证明文件均统一标准化为“不动产权证”。


经标准化处理和清洗后, 本文实际分析的数据共包含D市52个部门的1 229个事项, 涉及办事材料9 910份。本文采用以下方式构造D市办事材料和事项之间的关系网络:材料事项矩阵不考虑方向, 若事项需要该份材料, 则视为事项和材料之间存在关系, 记为“1”, 否则记为0。此外, 由于真实的部门信息流量受办件量影响, 为客观描述材料流通情况, 本文对不考虑办件量和考虑办件量的实际信息流量进行对比分析。需要说明的是, 纳入办件量的分析中, 无办件量的事项材料被删除, 从而得到368×526的2模事项材料矩阵。


3 实证分析


3.1 网络中心性分析


“中心性”是社会网络分析的重点, 解释网络中行动者居于怎样的中心位置。处于信息流动中心位置的主体对事项办理拥有更多的信息资源和更强的群体影响力。具体而言, 处于中心位置的部门向其他部门交换信息的需求更大、协调办事资源的能力更强;处于中心位置的办事材料在事项办理中更常见, 被共享的需求更大。与此同时, 由于事项受部门隔离限制, 很难跨部门形成中心聚集, 故采用派系分析事项之间的关系。


3.1.1 办事材料中心性分析


度数中心度是计算个体在团体网络中最主要的结构指标, 常用来衡量谁在这个团体中是最主要的中心人物。某个节点的度数中心度就是与该节点直接相连的其他点的个数, 度数中心度排名前15的办事材料如表1所示。


从表1中可以看出, 在不考虑办件量的情况下, 身份证、营业执照、不动产权属证书、房屋租赁合同等材料的度数中心度较高, 从用户办事角度来看, 这些材料需要提供的潜在可能性较大。在考虑办件量情况下, D市业务量最大的事项一年办理量高达800多万件, 也有超过一半的事项业务量为零, 办事材料流量分布明显不均匀。其中, 身份证、营业执照、不动产权属证书等部分办事材料呈现出需求面广量大的特征, 主要表现为办件量加权前后的排名均较为靠前。这类材料的信息共享将会极大的节省政务服务资源的重复提交。另有部分材料虽然需求面不是很大, 但由于办件量较大, 需求次数较多, 如建设用地规划许可证, 表现为在不考虑办事情况时度数中心度排名靠后, 考虑办件量后排名靠前。


表1 度数中心度排名前15的办事材料

序号材料名称
(不考虑办件量)
Degree材料名称
(考虑办件量)
Degree
(亿)
1身份证3 459身份证5 834.50
2营业执照2 718营业执照4 723.17
3不动产权属证书1 935不动产权属证书3 924.39
4房屋租赁合同1 466房屋租赁合同2 609.65
5章程762名称预先核准通知书1 404.05
6职称证书726职称证书1 195.68
7名称预先核准通知书611章程1 185.75
8劳动合同583劳动合同1 136.14
9学历证书573户口簿1 066.68
10户口簿517学历证书1 026.99
11社保凭证496建设工程规划许可证818.62
12组织机构代码证464建设用地规划许可证788.85
13法人登记证431毕业证书788.85
14毕业证书369法人登记证754.12
15建设工程规划许可证279社保凭证659.85


目前, 各地政府积极推行“多证合一”以优化营商环境, 并取得了一定成效。数据统计结果显示, D市“多证合一”前的工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证等证件的办理仍然存在, 其办事流量达443.25万次, 占材料总流量的1%, 而代表“多证合一”的统一信用代码证流量仅为6.68万次。这表明, D市仍属于“五证合一”的过渡阶段。这也进一步印证了中心度较高的材料实现信息共享或证件整合后, 将会有效提升服务效率, 降低制度性交易成本。


3.1.2 业务部门中心性分析


中间中心度测量的是行动者对资源控制的程度。如果一个行动者处于多个交互网络路径上, 认为其居于重要位置, 可通过控制或曲解信息的传递影响群体。中间中心度刻画的是一个行动者控制网络中其他行动者的能力, 也可以理解为行动者之间的依赖程度, 高中间中心度的行动者能够在一定程度上控制信息的流动。业务部门中间中心度的分析结果如表2所示。


从表2中可以看出, 公安局、工商局、住建局、房产管理局、海洋与渔业局、卫计局、交通运输局、人力资源局、国土局和教育局10个部门无论在办件量上还是办事材料提供的种类上, 均处于信息交换较为重要的位置, 表现为办件量加权前后均处于度数中心度排名的前15。换言之, 这10个部门是D市政府信息交换网络的重要桥梁, 属于信息交换的强势部门。安监局、民宗局等部门虽然材料要求的种类和其他部门联系较多, 但是由于事项办件量较小, 实际的信息交换排名稍靠后。其他未列出的商标局、环保局、体育局等27个与办事相关的政府部门中间中心度均为0, 处于D市政务信息传递的边缘地位。


表2 中间中心性排名前15的业务部门

序号部门名称
(不考虑办件量)
Betweenness部门名称
(考虑办件量)
Betweenness
1公安局1 067.41公安局533
2工商行政管理局834.23工商行政管理局503.54
3住房和城乡建设局473.07住房和城乡建设局368.22
4房产管理局382.66房产管理局304.45
5商务局368.21海洋与渔业局165.68
6民政局351.45城乡规划局153.74
7海洋与渔业局324.28卫生和计划生育局142.94
8卫生和计划生育局223.34贸易促进委员会121.51
9交通运输局197.62教育局116.81
10民族宗教事务局193.44经济和信息化局94.38
11人力资源局182.35国土资源局73.08
12国土资源局160.39林业局69
13教育局159.11人力资源局61.61
14农业局151.71住房公积金管理中心51.5
15贸易促进委员会147.51交通运输局50.63


3.2 信息共享情况


3.2.1 材料信息共享情况


在不考虑办件量情况下, 为了更好地展示出现在同一事项关系耦合网络中办事材料之间的关系, 本文将材料耦合数设置为大于等于6, 从而得到深度聚合的材料共享关系。如图1所示, 圆圈越大表示该材料出现在行政审批事项中的频次越高, 连接两份材料的线条越粗, 表示该两份材料出现在相同事项中的次数越多。


考虑办件量的办事材料共现网络如图2所示, 子网类型包括单点型、双核型、核心型、桥梁型。从复杂的共享网络中可以看出, 身份证、营业执照、不动产权属证书等办事材料为信息流通的“明星材料”。


《国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》明确提出, 要建设共享共用的基础资源库, 建成统一的电子证照库。上海市、浙江省也提出要建立集中汇聚的政务服务事项库、电子证照等基础信息库以及政务服务数据共享交换的支撑系统。但哪些证照应纳入统一的基础证照库, 目前尚未有科学的划分依据或标准。本文认为, 应优先将处于网络中心的办事材料纳入基础证照库。此外, 身份证处于整个网络的核心, 相关服务平台打通认证通道后可以身份证作为识别码, 调用各类办事材料。


图1 共享6次及以上的办事材料网络图


图2 考虑办件量的材料网络图


3.2.2 部门信息共享情况


根据办事材料来源的不同, 可以计算出D市各部门的材料流入流出量。未考虑办件量的计算结果如图3所示, 公安局、工商局、房管局是主要的材料流出部门, 住建局是最大的材料流入部门, 人力资源管理局、食药和交通局也较多的需要其他部门的材料, 其他部门流入和流出材料较少或较为单一。在考虑办件量的情况下 (见图4) , 公安局和民政局材料流出量最大, 社保局和住房公积金管理中心材料流入量最多。这意味着去这几个部门办事面临的困难将相对较大, 当办事人较多时, 该类部门的相关事项容易成为办事“痛点”和“难点”。从各事项承诺办理时限来看, 除“特色人才认定评定”等面向少数群体事项的承诺时间最长外, 紧跟其后的就是社保局的“劳动能力鉴定核准”事项和住建部的公共房屋类事项, 这也佐证了本文的观点。


图3 未考虑办件量的部门信息流量情况


图4 考虑办件量的部门信息流量情况


现实的办事信息流非常复杂, 呈现显著的跨部门、跨地区、跨行政层级的特征, 这样的信息共享具有相当大的难度, 往往成为市民办事难办证难的症结所在。在未考虑办件量的部门信息网络中 (见图5) , 公安局、工商局、住建局处于较为核心的地位。考虑实际办件量后 (见图6) , 公安局、住房公积金管理中心和社会保障局处于更核心的地位, 尤其是公安局分别与住房公积金管理中心、社会保障局有较大的信息共享需求, 表现在图中连接的线条较粗。可见, 见效最快和效益最高的共享方式就是打通公安局与这两个部门的信息共享通道。


图5 未考虑办件量的部门信息共享图


图6 考虑办件量的部门信息共享图


3.2.3 派系分析


凝聚力与一个团体中的亲密程度的概念密切相关, 内聚型亚群体具有4个普遍特征:连接的相互性、亚群体成员间的可联络性、成员间联系的频率, 以及与圈内成员相对于非圈内成员联系的相对频率。这些特征是定义小团体相关测量的基础, 在此基础上的派系的本质含义就是“最大完备子图”, 在研究无向多值网的凝聚子群的时候, 首先要确定该子群的凝聚程度, 也就是临界值c。在一个整体网中, 一个在c层次上的派系, 该子图中任何一对点之间的关系强度都不小于c。在一个多值网络中, 凝聚子群研究的目的是为了找到其中的一些相互联系比较紧密, 具有凝聚力的小团体。根据子群的凝聚密度我们可以给出不同级别的临界值c, 临界值越大, 子群之间的凝聚力则越强。本文将事项之间的关系值用共享的材料数进行表示, 如事项A和事项B有5份材料相同, 则认为事项A和事项B之间的关系值为5。


由于D市事项编码较为复杂, 如事项“创业场地租金补贴”其编码为“******0000000073300 960001000204005” (编码前6位为D市行政代码) , 为便于展现, 在分析过程中本文按照原事项的顺序将“事项1” (SX1) 到“事项1229” (SX1229) 进行标识替换。表3的分析结果显示, 共有274个派系的共享材料数大于等于5份, 但仅33.6%的事项为跨部门共享材料, 其余派系均是部门内的信息共享。与以往部门间“信息壁垒”导致办事难、办事慢的设想不同, 实际上, 业务部门办事材料共享需求以部门内为主。如果部门内信息不能流通, 企业群众将面临着重复提交大量办事材料的问题。派系层级最高的三个事项SX30、SX31、SX53均属于交通运输局, 该派系有30份办事材料相同, 但相关办事材料多为安全生产管理制度类文件、生产操作规程类文件。D市该部门应该以更大的力度进行材料减负, 合并相似材料并推动部门内材料共享。


表3 事项之间具备相同材料关系的派系结构

派系层级个数跨部门派系数派系来源部门每个层次的派系
大于等于3010交通运输局[SX30 SX31 SX53]
25~3020交通运输局、公安局[SX30 SX31 SX51 SX53], [SX401 SX416]
20~2510住房和城乡建设局[SX101 SX102 SX103 SX105]
15~2070交通运输局, 环境保护局, 教育局, 住建局, 食品药品监督管理局[SX42 SX44], [SX117 SX118], [SX207 SX221], [SX207 SX223], [SX522 SX527], [SX892 SX1048], [SX1042 SX1057]
10~15371教育局, 交通运输局, 公安局, 卫生和计划生育局等15个部门[SX207 SX211 SX215 SX220 SX221 SX222 SX223], [SX207 SX208 SX221 SX222 SX223]等
5~1022691公安局, 交通运输局, 住建局等39个部门[SX87 SX89 SX94 SX101 SX102 SX103 SX105 SX241 SX410 SX515 SX554 SX555 SX556 SX878 SX1029 SX1043 SX1187 SX1189]等


在考虑关系重叠情况下, 计算出的每一个行动者之间共同隶属的派系数目。即使是派系的最小规模为2、派系层级大于等于5的派系成员聚类情况中, 仍有392个 (31.9%) 事项存在派系关系, 甚至很大比例的事项属于多个派系。适当的派系关系表明了部门业务的承接和关联性, 但事项共同隶属的派系过高时, 反映事项设立不合理, 重复较高。


3.3 信息共享对审批时限的影响情况


3.3.1 模型变量


审批时限压缩一直是“放管服”改革的重要目标, 也是信息共享后实现“数据多跑腿, 群众少跑腿”的结果体现。2018年5月, 国务院进一步提出压缩企业开办时间, 要求开办企业最多只需8天半。本文通过探寻信息共享和审批时限之间可能存在的关联, 为地方部门时限压缩提供参考。承诺时限 (commitment_time) 为办事部门承诺的该事项办理的最长时限, 虽然在实际办件中存在材料准备充分与否的情况, 办事时间与承诺时限会存在一定偏差, 但承诺时限总体而言能有效反映实际办事的平均时限水平。


前文的分析表明, 办事材料的来源, 包括跨部门材料数 (trans_sec) 、同部门材料数 (same_sec) 、申请人提交的材料数 (applicant) 对信息共享的难易程度有影响。简言之, 所需的材料越多或非本部门来源材料数越多的事项越复杂, 对应的承诺时限可能也越长。此外, 事项的网办深度是电子政务发展水平的重要体现, 且信息共享与电子政务的发展相辅相成, 故假设事项是否可以网上办理 (online) 对承诺时限有一定影响。变量及其测量方法如表4所示。


表4 变量及其测量方法

变量类别变量名称测量指标
因变量承诺时限 (commitment_time)办事部门承诺的办理该事项的最长时限/天
自变量跨部门材料数 (trans_sec)办理该事项需要提交的材料中来源于其他部门的材料数/份
同部门材料数 (same_sec)办理该事项需要提交的材料中来源于本部门的材料数/份
申请人提交的材料数 (applicant)办理该事项需要提交的材料中来源于办理人的材料数/份
是否可以网上办理 (online)是=1, 否=0
控制
变量
复杂度 (complexity)该事项的复杂程度=1- (法定时限-承诺时限) /法定时限
办事情形 (situation)该事项办事情形数量/个
实施主体的性质 (type_sec)法定机关=1, 受委托机关或组织=0
事项类型 (type_business)行政许可=1, 公共服务=0
办件量 (business)2017年办理业务量/件


3.3.2 控制变量


由于事项的其他特征可能影响审批时限压缩这一目标任务的设置水平, 因此在模型中设置了多个控制变量予以控制, 以剔除其他影响。首先是事项办理复杂度 (complexity) 的差异, 由于事项异质性的存在, 每一个事项办理难度不同, 越复杂的事项其办理难度越大, 故而其审批周期越长。为了描述事项的复杂性, 本文引入事项审批时限压缩程度这一概念, 即承诺时限在法定办理时限基础上压缩的时限, 显然, 越是容易办理的事项, 其压缩幅度可能越大, 而越复杂的事项其压缩幅度可能越小, 故将复杂度定义为0至1之间的变量, 计算方式为:


复杂度=1- (法定时限-承诺时限) /法定时限


其次, 考虑事项办事情形 (situation) , 即事项划分的颗粒度。不同事项常有不同的办事情形, 如住房公积金提取审批这一事项, 可能会涉及大修自住住房、购买自住住房、建造自住住房等多个办事情形, 由于各部门办事颗粒度不均, 不考虑办事情形则会造成事项比较的错位, 因此模型分析也控制了办事情形的影响。


此外, 事项根据实施主体的性质 (type_sec) 来区分, 可分为法定机关、受委托的机关或组织两类。其中, 委托办理的情形常出现在办公场所不够、人员不足且事项较为简单的情况下, 由相关业务部门委托政务服务大厅窗口代为办理。事项根据类型 (type_business) 可分为行政许可和公共服务两种, 办件量 (business) 差异也可能对审批时限造成影响, 故将实施主体的性质 (type_sec) 、事项类型 (type_business) 、办件量 (business) 一并纳入控制变量范畴。


3.3.3 分析方法与统计结果


剔除以上关键变量空缺的样本, 共1 151个分析事项。考虑到研究模型中的因变量——承诺时限是非负整数型数据。本研究样本方差为139.69, 远大于均值13.82, 且过度分散参数α经检验大于0 (P<0.001) , 样本存在过度分散问题, 同时, 样本中“0”的个数为20, 小于样本总数的1/3。故本文采用负二项回归模型对数据进行分析。统计分析结果如表5所示。


表5 审批承诺时限影响情况回归分析结果

commitment_
time
模型1模型2模型3模型4模型5
trans_sec0.00621*
-2.05
0.005+
-1.71
0.005+
-1.7
0.005+
-1.71

same_sec0.020*
-2.06
0.021*
-2.12
0.021*
-2.19


applicant0.015**
-2.89
0.014**
-2.82



online-0.056
(-0.80)




complex1.252***
-15.92
1.254***
-15.97
1.258***
-16.04
1.232***
-15.7
1.226***
-15.55
situation0.0112
-0.54
-0.0233
(-0.89)
-0.0457
(-1.62)
-0.0479
(-1.70)
-0.0488
(-1.74)
business-0.00**
(-2.67)
-0.00**
(-2.68)
-0.00**
(-2.52)
-0.00**
(-2.48)
-0.00**
(-2.46)
type_sec-0.021
(-0.28)
-0.011
(-0.15)
-0.027
(-0.36)
-0.023
(-0.31)
-0.018
(-0.24)
type_business0.168***
-3.81
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-3.61
0.166***
-3.76
0.170***
-3.88
0.184***
-3.92
_cons1.535***
-15.48
1.535***
-15.52
1.552***
-15.66
1.528***
-15.42
-14.07
alpha0.4030.40160.40.3950.395
likelihood-3999.822-3997.662-3995.45-3991.059-3990.734

注:+, *, **和***分别表示在0.1, 0.05, 0.01, 0.001的水平上统计显著;括号中的数字为Z统计值


在模型1的基础上引入来自不同部门的材料数 (trans_sec) , 结果显示跨部门材料数对承诺时限的影响为正 (0.05显著水平) , 表明事项需要跨部门协调力度越大, 承诺时限越长。模型3和模型4中分别引入来自本部门材料数 (same_sec) 和来自申请人的材料数 (applicant) , 影响结果均显著, 说明各类材料数量均对时限有不同程度的影响。其次, 模型4中, 来自同部门材料数的系数约为0.021, 比跨部门和来自申请人材料数系数更大, 这也佐证了前文社会网络分析的结果, 部门内材料信息共享对事项办理比跨部门信息共享更为重要, 影响程度更大。在模型5中引入事项可否网办 (online) , 显著性未通过检验, 但事项网办对承诺时限影响系数为负值, 显示可网办事项比不可网办的事项所需的时限更短。尽管D市的“互联网+政务服务”水平走在全国前列, 但是事项上网要考虑覆盖的广度, 更要考虑网办的深度。事项办理的时限从收件、受理、审查到决定, 每一环节的脱位都会造成办理时限的延长, 而D市互联网政务平台中绝大部分事项尚处于办事材料在线提交阶段, 网办深度有待提高。


从模型1中可以看出各控制变量对承诺时限的影响。与前文的推测相符, 事项复杂度 (complexity) 对事项影响最高, 且统计显著。事项办事情形 (situation) 和实施主体的性质 (type_sec) 对审批事项没有影响, 这可能与D市的标准化建设水平有关, D市对所有事项进行统一名称、统一编码、统一标准, 一方面实现了以最小办事情形数划分事项颗粒度, 另一方面也推动不同实施主体的服务效果无差异化。尽管办件量 (business) 对承诺时限影响显著, 但其影响程度几乎为0, 这可能是由于政府提供的服务属于公共品或准公共品, 服务质量和效率不受办件量的影响, 即使某个事项一年仅办理一次, 政府也需要对该类事项进行提速和优化。此外, 事项类型 (type_business) 对承诺时限有较大的显著影响, 这表明公共服务类事项的平均承诺时限比行政许可类低。


4 结论与讨论


本文采用社会网络理论, 构建了D市办事服务信息共享网络, 展现了信息共享流通情况, 在此基础上采用负二项回归检验了跨部门材料数、同部门材料数、申请人提交的材料数、是否可以网上办理等对事项审批时限的影响。


研究结果表明, 与部门间“信息壁垒”相比, 派系分析结果显示出部门内的信息共享占了网络共享的绝大部分。这表明, 部门内信息共享刻不容缓, 打通部门内的信息壁垒比跨部门难度小得多, 且部门内的材料具有天然的关联性, 在同一部门办好某一份材料, 则可以顺带或必须办完其他相关材料, 如建设工程所需要的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证, 这“一书两证”均在工程建设事项中缺一不可且常一起办理, 优先解决好部门内信息共享能够在短期内大幅提升服务效率, 同时也能为跨部门信息共享奠定良好基础。


从办事材料共享需求来看, “明星类”办事材料主要集中在公安、工商、住建等少数几个部门, 此类材料多为制式证书、证照, 部门应除破损换证、注销等需要收回原证件的情况下, 应将其纳入统一证照库, 尽可能实现材料共享。申请人办理事项时可直接从证照库提取材料, 上一部门的办理结果自动共享给下一部门, 企业群众办事在网上即能共享或核验证明材料, 避免材料重复提交。


从部门间的信息流动来看, 信息流动主要集中在公安、工商、住建、交运、人资、房管、食药等少数几个部门, 这几个部门信息流动频繁且联系紧密。跨部门信息共享应着力完善这些信息流量较大的职能部门间的信息共享渠道, 进一步加强各职能部门信息系统的对接, 促进部门间的业务协同。


从信息共享网络实证检验结果来看, 通过共享减少部门内部材料数、跨部门材料数、申请人提交的材料数均会对提升办事服务效率产生影响。其中尤以部门内部材料数的影响程度最为显著。此外, 公共服务事项的办理效率总体优于行政审批事项, 事项本身的复杂度也会显著影响服务效率。基于此, 应精简事项, 优化流程, 尽可能降低事项复杂度的情况下, 优先解决好部门内部的信息共享, 筑牢内部共享的根基, 再打通少数几个核心部门的跨部门共享通道。


本文的研究积极推动基于政府自身业务逻辑网络关系开展信息共享研究的新视角。信息共享作为与电子政务发展相伴相生的突出难题, 一直以来都是学者关注的焦点, 近20年来国内学者的研究文献主要关注跨部门共享的制约因素, 对各种因素可能带来的影响进行了广泛和充分的讨论。但是, 随着省级一体化互联网政务服务平台建设的不断推进, 部门内的信息共享问题逐渐凸显出来, 这在国务院办公厅组织的全国综合性实体政务大厅普查报告中略见一斑。本文以D市各部门、事项、材料的网络结构分析为切入点的共享机制研究, 有助于从政府自身业务逻辑的角度深刻理解跨部门和部门内的信息共享需求, 为进一步揭示政务服务机构设置和调整的内在机理奠定了基础。


本文的研究进一步拓展了社会网络理论在政府服务管理创新领域的应用, 将网络分析与回归分析结合, 成功证明了一直以来被忽视的部门内信息共享的重要性和迫切性。通过深入研究广东省D市的信息共享情况, 本文提出在推进政府共享时, 我们不能够仅关注跨部门共享, 更应该重视部门内部共享问题的解决, 尤其是要对那些需要共享的材料多或复杂度高的行政审批事项要给予更多关注。本文的研究基于个案分析, 考虑到各地在机构设置、事项优化、办事材料等方面的差异, 研究所得结论仍有待进一步检验。此外, 政府部门信息共享的最终目的是为企业群众提供高效高质的服务, 共享之后服务优化和重构的路径选择是本文后续的探索方向。


作者:易兰丽 王友奎 黄梅银

来源:《情报杂志》2019年第05期


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